徐安緒 藍溪
作為一名區縣人大工作者，近來在參與預算審查監督的學習和實踐中，發現有以下三個問題被忽視。
被忽視的三個問題
問題一：是預算？還是財政預算？
在2019年年初全國各地召開的人民代表大會上，名為《關于×××2018年財政預算執行情況和2019年財政預算（草案）的報告》大量存在。如果將“財政預算(草案)的報告”輸入網上去查找，在人代會上作題為《關于×××2018年財政預算執行情況和2019年財政預算（草案）的報告》的估計在20%以上。這在重慶地區最為突出。雖然在2019年1月召開的重慶市第五屆人民代表大會第二次會議上，重慶市政府向市人代會提交政府預算報告已改為《關于重慶市2018年預算執行情況和2019年預算草案的報告》，但絕大數區縣政府提交的仍是題為財政預算執行情況和財政預算草案報告。從省級層面看，筆者在2017年觀察分析時發現，年初人代會上向大會作題為“2016年財政預算執行情況和2017年財政預算(草案)的報告”的有重慶、四川、云南、青海、甘肅、陜西、內蒙、西藏、福建等共9個省市區，但到2019年有較大改變，重慶、四川、青海、內蒙、西藏、福建在2019年年初人代會上就變更為《關于×××2018年預算執行情況和2019年預算（草案）的報告》，在報告中已沒有出現“財政預算”。不過，區縣和鄉鎮層面，“財政預算報告”仍大量存在。
問題二：一般公共預算收入、一般公共預算支出究竟是多少？
在《關于上海市2018年預算執行情況和2019年預算草案的報告》中寫到，2018年，全市一般公共預算收入7108.1億元，為預算的100%，比2017年（下同）增長7%。加上中央財政稅收返還和補助收入850.8億元，上年結轉收入、調入資金、動用預算穩定調節基金等1085.8億元，以及地方政府一般債務收入382.1億元，收入總量為9426.8億元。
在《關于重慶市2018年財政預算執行情況和2019年財政預算草案報告》中寫到，2018年全市一般公共預算收入2266億元，增長0.6%，加上中央補助收入1807億元、地方政府債券收入358億元，以及運用預備穩定調節基金、上年結轉、調入資金等792后，收入總計5223億元。
以上兩市報告，很難讀懂2018年的一般公共預算收入究竟是多少？也就是說，上海市的“收入總量9426.8億元”和重慶市的“收入總計5223億元”是不是一般公共預算收入了？如果是，則出現了“大”一般公共預算收入和“小”一般公共預算收入。若有代表問：2018年重慶市一般公共預算收入是多少？回答說“2018年重慶市一般公共預算收入是2266億元，收入總計5223億元”，這肯定會讓代表糊糊。
問題三：決算報告是只反映本級決算？還是應同時反映匯總決算？
在2019年6月26日的十三屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議上，財政部部長向會議報告了2018年中央決算報告和決算草案。報告中關于“中央一般公共預算收支決算情況”部分，報告了全國五級決算數總量情況。報告同時指出：從支出決算具體情況看，中央本級支出32707.81億元，完成預算的100.7%。中央本級支出中，教育支出1731.23億元，完成預算的101.2%；科學技術支出3120.27億元，完成預算的100.2%；外交支出583.37億元，完成預算的9.1%；國防支出11069.7億元，完成預算的100%；公共安全支出2041.51億元，完成預算的102.5%；一般公共服務支出1503.68億元，完成預算的103.4%；糧油物資儲備支出1375.64億元，完成預算的100.3%；債務付息支出4161.65億元，完成預算的97.1%。中央對地方稅收返還和轉移支付中，稅收返還8031.51億元，完成預算的98.7%；一般性轉移支付38722.06億元，完成預算的99.3%；專項轉移支付22927.09億元，完成預算的98.8%。
在《關于四川省2017年財政決算和2018年1至6月預算執行情況的報告》中，分別報告了“全省決算”情況和“省級決算”情況。報告同時寫到“以上2017年省級決算，請予審查和批準”。在《重慶市人民政府關于我市2017年財政決算的報告》中，也分別報告了“全市財政收支情況”和“市級財政收支決算情況”。報告最后提出“以上報告，請予審議”。
以上三個決算報告，都向人大常委會報告了匯總決算數據。但北京市、天津市、廣東省等不少地方，就只向人大常委會報告本級決算情況，沒有報告匯總決算數據。
從法律層面講“有法不依”
“財政預算”的提法無法律依據。
從1994年預算法頒布實施到新預算法施行，就沒有“財政預算”、更沒有人大常委會審查和批準“財政預算”這一法定說法。原預算法和新預算法均不見“財政預算”一詞。由全國人大常委會法制工作委員會、全國人大常委會預算工作委員會、財政部共同主編的《中華人民共和國預算法釋義》一書也不見“財政預算”的說法。《重慶市預算審查監督條例》也不見“財政預算”。
原預算法第二條、新預算法第三條都規定，國家實行一級政府一級預算，設立中央，省、自治區、直轄市、設區的市、自治州，縣、自治縣、不設區的市、市轄區，鄉、民族鄉、鎮五級預算。
原預算法第五條、新預算法第三條也規定，地方各級總預算由本級政府預算（以下簡稱本級預算）和匯總的下一級總預算組成；下一級只有本級預算的，下一級總預算即指下一級的本級預算。沒有下一級預算的，總預算即指本級預算。
新預算法第二十三條規定，國務院編制中央預算草案；向全國人民代表大會作關于中央和地方預算草案的報告。
新預算法第二十四條規定，縣級以上地方各級政府編制本級預算草案；向本級人民代表大會作關于本級總預算草案的報告。
新預算法第四十三條規定，地方各級預算由本級人民代表大會審查和批準。
新預算法第四十七條規定，地方各級政府在本級人民代表大會舉行會議時，向大會作關于總預算草案和總預算執行情況的報告。
憲法第九十九條規定，縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們的執行情況的報告。
從以上法律規定可以得出三點：第一，各級政府依法編制預算而不是財政預算；第二，各級政府依法向人大報告“預算執行情況和預算草案”，并不是報告“財政預算執行情況和財政預算草案”；第三，人民代表大會審查和批準的是預算不是財政預算。
“一般公共預算收入”“一般公共預算支出”包括的范圍法律規定十分明確。
新預算法第七條規定，地方各級一般公共預算收入包括地方本級收入、上級政府對本級政府的稅收返還和轉移支付、下級政府的上解收入。此條規定是從縱向上界定了一般公共預算收入的來源和構成。新預算法第二十七條規定，一般公共預算收入包括各項稅收收入、行政事業性收費收入、國有資源（資產）有償使用收入、轉移性收入和其他收入。此條規定是從橫向上界定了一般公共預算收入的來源和組成。
新預算法第三十四條規定，中央一般公共預算中必需的部分資金，可以通過舉借國內和國外債務等方式籌措。第三十五條規定，省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案。從這兩條規定可看出，舉借債務也是一般公共預算收入的組成之一。
《2019年政府收支分類科目》，將一般公共預算收入科目分稅收收入、非稅收入、債務收入、轉移性收入這四大類級科目。分類科目一書還進一步細化了各大類收入中的款級、項級、目級科目構成。分類科目更加明確了一般公共預算收入的組成。
在支出方面，新預算法第七條規定，地方各級一般公共預算支出包括地方本級支出、對上級政府的上解支出、對下級政府的稅收返還和轉移支付。此條是從縱向看支出去向。新預算法第二十七條規定，一般公共預算支出按照其功能分類，包括一般公共服務支出，外交、公共安全、國防支出，農業、環境保護支出，教育、科技、文化、衛生、體育支出，社會保障及就業支出和其他支出。此條是從橫向上看支出去向。《2019年政府收支分類科目》將一般公共預算支出按功能分類為一般公共服務支出、債務還本支出，債務付息支出等共27大類類級科目。這些分類不但細化了一般公共預算支出的去向，更表明了一般公共預算支出的具體構成。
法律明確規定人大常委會是審查和批準本級決算。
原預算法第六十二條規定，國務院財政部門編制中央決算草案，報國務院審定后，由國務院提請全國人民代表大會常務委員會審查和批準。縣級以上地方各級政府財政部門編制本級決算草案，報本級政府審查后，由本級政府提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準。鄉、民族鄉、鎮政府編制本級決算草案，提請本級人民代表大會審查和批準。
新預算法第二十一條規定，縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會監督本級總預算的執行；審查和批準本級預算的調整方案；審查和批準本級決算。同時規定，鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會審查和批準本級決算。
新預算法第七十七條規定，縣級以上地方各級政府財政部門編制本級決算草案，經本級政府審計部門審計后，報本級政府審定，由本級政府提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準。同時規定，鄉、民族鄉、鎮政府編制本級決算草案，提請本級人民代表大會審查和批準。
新預算法第七十八規定，縣、自治縣、不設區的市、市轄區政府財政部門應當在本級人民代表大會常務委員會舉行會議審查和批準本級決算草案的三十日前，將上一年度本級決算草案送交本級人民代表大會常務委員會有關工作機構征求意見。
新預算法第八十一條規定，地方各級政府應當將經批準的決算及下一級政府上報備案的決算匯總，報上一級政府備案。同時規定，縣級以上各級政府應當將下一級政府報送備案的決算匯總后，報本級人民代表大會常務委員會備案。
新預算法第八十二條規定，國務院和縣級以上地方各級政府對下一級政府依照本法第六十四條規定報送備案的決算，認為有同法律、行政法規相抵觸或者有其他不適當之處，需要撤銷批準該項決算的決議的，應當提請本級人民代表大會常務委員會會審議決定；經審議決定撤銷的，該下級人民代表大會常務委員會會應當責成本級政府依照本法規定重新編制決算草案，提請本級人民代表大會常務委員會會審查和批準。
從以上規定看出，第一，財政部門送交人大有關工作機構征求意見的是本級決算草案；第二，各級人大常委會只能審查和批準本級政府提請審查和批準的本級決算；第三，決算數據匯總應當是經過批準的決算；第四，決算匯總數據是報同級人大常委會備案而不是報人大常委會審查，更不是批準。
實踐中“有法不依”被認可
（一）“財政預算”報告得到財政部的認可，得到同級人大的認可。北京，在2001年年初人代會上提交的是《關于北京市2000年財政預算執行情況和2001年財政預算草案的報告》，在2011年年初人代會上改為《關于北京市2010年預算執行情況和2011年預算草案的報告》，但在2012年年初人代會上又變為“財政預算執行情況和財政預算草案的報告”。上海，在2001年年初人代會上提交的是《關于上海市2000年預算執行情況和2001年預算草案的報告》，可在2012年年初人代會上則為《關于上海市2011年財政預算執行情況和2012年財政預算草案的報告》，在2014年年初人代會又變為“預算執行情況和預算草案的報告”。但廣東省至少從2000年以來一直運用《廣東省2000年預算執行情況和2001年預算草案的報告》這種模式。可以看出，在這個漸近變化過程中，沒有得到統一和明確，直到2019年省級層面仍有用“財政預算”報告的情況。
（二）“一般公共預算收入”和“一般公共預算支出”難有按預算法規定準確描述的。在財政部部長的報告中，就沒有按照預算法規定的范圍，以及一個統計指標的六要素來科學、準確反映一般公共預算收入、一般公共預算支出。如在《關于2018年中央和地方預算執行情況與2019年中央和地方預算草案的報告》指出，中央一般公共預算收入85447.34億元，為預算的100.1%，增長5.3%。加上從中央預算穩定調節基金調入2130億元，從中央政府性基金預算、中央國有資本經營預算調入323億元，收入總量為87900.34億元。中央一般公共預算支出102381.8億元，完成預算的99.1%，增長7.7%，其中，本級支出32707.81億元，完成預算的100.7%，增長8.8%；對地方稅收返還和轉移支付69673.99億元，完成預算的99%，增長7.2%。加上補充中央預算穩定調節基金1018.54億元，支出總量為103400.34億元。收支總量相抵，中央財政赤字15500億元，與預算持平。“一般公共預算收入85447.34億元”，那“收入總量為87900.34億元”就不知是預算法中的什么收入了。
正因為有財政部這樣的描述，就出現了全國各地向人大的報告中都照此來描述一般公共預算收入和一般公共預算支出。但也有例外，筆者在《關于無錫市2015年本級財政決算(草案)的報告》中看到了與預算法規定基本一致的描述。報告寫到，市本級一般公共預算總收入293.1億元，完成年度調整預算的110.7%。其中：市本級征收的一般公共預算收入68.1億元，中央和省稅收返還及轉移支付收入51億元，縣區上解收入111.2億元，地方政府置換債券轉貸資金收入39.7億元，上年結余結轉收入12億元，動用預算穩定調節基金和調入資金11.1億元。市本級一般公共預算總支出282.9億元，完成年度調整預算的106.9%。其中：市本級直接列支的一般公共預算支出156.1億元，比上年增長10.9%，上解中央和省支出28.5億元，對縣區轉移支付支出39.8億元，地方政府置換債券轉貸資金支出39.7億元，安排預算周轉金和預算穩定調節基金18.8億元。
（三）決算報告的格式和內容更是一直就有多種板本存在。至少有三種情況，一種是報告就直接叫總決算和本級決算報告；一種是報告標題未標明，但內容包括了總決算情況；再一種是報告標題直接標明是本級決算報告，內容也只反映本級決算數據。
這些問題應高度重視
（一）關系到法律的嚴肅性。在每年年初各級召開的人民代表大會上，雖然要聽取和審議五個法定報告，但只有預算報告有其特殊性，法律對報告的許多方面作出了具體規定。前面的論述已充分說明了這一點。再從新預算法第四十七條規定看，“地方各級政府在本級人民代表大會舉行會議時，向大會作關于總預算草案和總預算執行情況的報告”。應該說這是對預算報告的名稱和內容作出了原則性規定。預算法第七十七條規定，縣級以上地方各級政府財政部門編制本級決算草案，經本級政府審計部門審計后，報本級政府審定，由本級政府提請本級人民代表大會常務員會審查和批準。這就對決算草案的范圍作出了界定。重慶市預算審查監督條例第三十一條規定，市、區縣（自治縣）政府應當在每年六月至九月期間，向本級人大常委會提交上一年本級決算草案和決算草案的報告。應該說這條規定強調了決算草案和決算報告的時間期限和空間范圍。
原財政部長樓繼偉在《中華人民共和國預算法釋義》一書代序中指出，法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。因此，向人民代表大會、人大常務委員會報告“預算”還是“財政預算”，這不應是簡單的多或少兩個字的問題。報告總決算還是本級決算，這不應是內容上的可多可少的問題。一般公共預算收入和支出是多少，這不應是想怎么說就怎么說、自認為說清楚了就行的問題。這些問題，都關系到是否遵守法律、尊重法律，關系到執行法律的嚴肅性等大問題！
（二）關系到人大監督的嚴肅性。人大工作的顯著特征是依法履職、依法監督。憲法第三章第五節，就地方各級人民代表大會、常務委員會的主要職責作出了專門規定。監督法第一條明確規定：為保障全國人民代表大會常務委員會和縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會依法行使監督職權，發展社會主義民主，推進依法治國，根據憲法，制定本法。監督法就各級人民代表大會常務委員會如何實施監督，提供了法律規范和依據。樓繼偉曾強調指出，“如果有了新預算法而實施不力，那么法立得再好也會打折扣的，依法行政、依法理財就會成為一句空話”。因此，人大監督什么、怎么監督，向人大報告什么等等這些，都必須以法律為規范，不能有隨意性，否則，就失去了人大工作的嚴肅性，并有損人大監督的權威性！筆者認為，在新預算法實踐中，規范和統一以上三個問題已十分必要和緊迫。
