區(qū)人大財經(jīng)委 徐安緒
預算法第21條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會審查和批準本級預算和本級預算執(zhí)行情況的報告”。第43條規(guī)定“地方各級預算由本級人民代表大會審查和批準”。第46條規(guī)定“報送各級人民代表大會審查和批準的預算草案應當細化。本級一般公共預算支出，按其功能分類應當編列到項；按其經(jīng)濟性質(zhì)分類，基本支出應當編列到款”。同時規(guī)定“地方各級政府在本級人民代表大會舉行會議時，向大會作關于總預算草案和總預算執(zhí)行情況的報告”。
以上規(guī)定表明，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)年初人代會上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要向人代會提交本級預算草案和本級預算執(zhí)行情況的報告，提交細化的本級預算草案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會要審查和批準本級預算草案和本級預算執(zhí)行情況的報告，審查和批準本級預算草案。
在當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會審查和批準預算時普遍存在兩個突出問題，一是報告看不懂，二是沒有預算草案表或預算草案表看不明白。帶來的結(jié)果是：人大代表不知所云地通過報告和草案。這種現(xiàn)象，人大代表反映強烈。如何改變這一狀，各地也在積極探索中。對此，就如何撰寫鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算執(zhí)行情況和預算草案報告談談個人看法，目的是拋磚引玉。
一、正確把握報告性質(zhì)和定位是寫好報告的前提
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會上，政府向大會提交預算草案和預算執(zhí)行情況的報告是法定事項，是法定報告。這個報告，既包括對上年預算執(zhí)行情況的報告，又包括對今年預算草案有關情況的報告。但具體報告什么，預算法和《重慶市預算審查監(jiān)督條例》也未對報告的具體內(nèi)容和格式等作出詳細的規(guī)定和要求。從各地實踐看差異較大。筆者認為，正確把握報告的性質(zhì)和定位至關重要。這份報告，實質(zhì)就是一份說明書，是對上年預算執(zhí)行情況的說明，是對當年預算編制情況的說明，是對上年預算執(zhí)行情況表和當年預算草案表相關數(shù)據(jù)的說明。是為了幫助代表看懂上年預算執(zhí)行情況表和當年預算草案表，明白政府預算安排的前因后果，認識和了解政府及財政部門所做的相關工作。通過這個報告，把專業(yè)的預算盡量通俗化，把代表最關心、最關注的問題簡單化。通過這個報告，讓代表一看就知道政府的錢袋子有多少錢，從哪里來，用到了哪里去。同時還讓代表知道，政府的錢袋子是否充實。讓代表了解重點基礎設施建設和民生事項建設等情況，從中感知群眾關心關注的個別事項是政府不作為還是政府無錢而為等等。總之，通過對政府賬本情況的說明，既讓代表能清清楚楚看好政府錢袋子，又讓代表理解政府工作、支持政府工作，從而更好地全面準確監(jiān)督政府預算。
二、圍繞“說明”布局報告的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容是寫好報告的關鍵
既然報告是個說明書，就應圍繞如何說得清楚來布局報告的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，圍繞讓代表認可政府預算管理工作和預算草案，去說明重點方面和重點事項。由于不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)是轉(zhuǎn)移支付型補助財政，按政府收支預算科目來看，收入來源單一，支出事項可變性小，是典型的保運轉(zhuǎn)、保吃飯的財政。如果不去深刻理解、深入領會報告的意圖和目的，就會出現(xiàn)報告不知怎么寫，甚至認為無法寫。因此，只有積極主動站在代表所思、所想、所盼的角度去思考寫什么、如何寫，才能盡量圍繞讓代表明白財政、理解財政去說明、去闡述、去報告。
（一）關于上年預算執(zhí)行情況
從鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況看，可以重點從以下三方面進行說明，并輔之必要的表格資料。
1.報告上年轄區(qū)內(nèi)稅收收入、非稅收入和基金收入完成情況。寫這部分的主要目的，是告訴代表當年本鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的全部政府收入，讓代表知道本鎮(zhèn)的經(jīng)濟體量和收入體量。也就是讓代表知道本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展狀況和富裕程度。具體包括以下內(nèi)容：
一是報告本鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)稅收收入完成情況，包括分稅種的收入完成情況，超收、短收的主要原因，與上年相比增減變化較大的主要原因等。
二是報告本鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)非稅收入完成情況，包括超額完成和短收的主要原因。
三是報告本轄區(qū)內(nèi)政府性基金收入完成情況，包括超額完成和短收的主要原因。
2.報告本級體制收入和一般公共預算收入完成情況。通過這部分內(nèi)容，不但要讓代表知道各方面收入的完成情況，更要讓代表明白轄區(qū)內(nèi)全部收入與體制收入（即本級可用財力）的關系、體制收入與一般公共預算收入（即全部可用財力）的關系。報告方式可以先通過表格反映一般公共預算收入構(gòu)成及完成情況、結(jié)構(gòu)情況、增減情況，讓代表更直觀、更清晰。如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)2018年一般公共預算收入完成情況及構(gòu)成表：
項目名稱 預算數(shù) 完成數(shù) 完成率% 占比% +-%
一般公共預算收入
1.鎮(zhèn)本級體制收入
#稅收收入
2.轉(zhuǎn)移性收入
#一般性轉(zhuǎn)移支付收入
專項轉(zhuǎn)移支付收入
上年結(jié)余收入
調(diào)入資金
運用預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金
緊接著，重點對鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級體制收入、一般性轉(zhuǎn)移支付收入、專項轉(zhuǎn)移支付收入進行對比分析和說明，向代表說清數(shù)據(jù)變化背后的有關原因等。
3.報告政府性基金預算收入完成情況。此部分收入多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不涉及，即使有，量也不大，可以主要通過表格的方式來反映。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)2018年政府性基金收入預算完成情況表：
項目名稱 預算數(shù) 完成數(shù) 完成率% 占比% +-%
政府性基金預算收入
1.鎮(zhèn)本級體制收入
2.轉(zhuǎn)移性收入
#政府性基金轉(zhuǎn)移收入
上年結(jié)余收入
然后，重點對基金收入的具體內(nèi)容和數(shù)據(jù)進行分析說明，向代表說清楚數(shù)據(jù)變化背后的有關原因和情況等。
3.報告一般公共預算支出完成情況。雖然這部分內(nèi)容按預算法要求要向代表提供到項級科目的詳細表冊，但也要通過報告讓代表對支出預算完成情況有總體了解。主要通過表格的方式反映各類級科目預算支出的完成情況，如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)2018年一般公共預算支出完成如下：
項目名稱 預算數(shù) 完成數(shù) 完成率% 占比% +-%
一般公共支出預算
一般公共服務支出
﹍﹍
隨后，對以上支出中超、差預算完成較大的支出事項的主要原因進行說明，并對其中的民生建設項目、城鄉(xiāng)基礎設施建設項目完成情況等進行說明。
4.報告政府性基金支出完成情況。在對總的支出預算執(zhí)行情況進行反映后，重點反映資金的具體去向和完成情況以及原因，即分支出項目反映和說明相關情況。
（二）報告上年預算管理所做的主要工作和存在的主要問題
報告此部分內(nèi)容，既是讓報告內(nèi)容更厚實，更重要的是讓代表知曉和認可政府及財政部門所做的工作，從而對政府、對財政多一份理解和支持，積極共同面對存在的問題。內(nèi)容包括從財政角度貫徹落實中央重大方針政策和決策部署情況，貫徹以人民為中心的發(fā)展思想保障基本民生需要的情況，積極籌措資金和落實相關政策支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展情況，強化收支管理提高使用績效情況等等。具體內(nèi)容因各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況而定。對存在的問題，分析要準確、深入，不回避矛盾，但要突出重點。
（三）關于預算草案情況的報告
應該說，此部分內(nèi)容關系到代表是否同意預算草案，大會是否順利通過預算草案。預算草案表冊多，數(shù)據(jù)紛繁復雜，專業(yè)性強，代表很難在短時間內(nèi)看完、看懂，特別是一些數(shù)據(jù)背后的具體情況和原因代表更是無法清楚，通過報告向代表進行詳細說明就十分重要。報告應重點從以下幾方面去說明：
1.報告稅收收入、非稅收入和政府性基金收入面臨的形勢。即簡要分析宏觀經(jīng)濟形勢對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的影響，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展預期對稅收收入的影響，非稅收入、政府性基金收入增收減收影響分析等。同時特別要向代表分析說明，受宏觀經(jīng)濟形勢不景氣的影響，區(qū)縣預算收入下降，必將對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付收入帶來影響。
2.報告預算編制時把握的原則和重點。主要是向代表說明，政府在編制預算時是十分慎重的，做出這樣的安排是經(jīng)過全面考慮的。具體內(nèi)容要根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況而定。如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出2019年預算編制時把握的原則和重點是堅持以收定支、堅持保民生保重點、堅持綜合預算、堅持向上爭取項目資金促發(fā)展等等。
3.報告一般公共預算收入預算（草案）。大會已將一般公共預算收入預算草案印發(fā)各代表團，報告就是針對有關情況進行說明，讓代表知道更多的是什么、為什么。重點從以下三方面進行說明：
第一，報告轄區(qū)內(nèi)稅收收入、非稅收入和基金收入計劃。也就是首先要讓代表知道本鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展能夠產(chǎn)生多大個錢餅子，明白鍋里有碗里才有，鍋里多了，分到碗里的才會多。
第二，報告鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級體制收入預算。就是告訴代表“碗里”能分多少。
第三，報告鎮(zhèn)本級一般公共預算收入預算。這不僅是告訴代表這一年將有多少錢可用于支出安排，更重要的是讓代表知道這些錢將從哪里來。先通過表格讓代表一目了然地知道一般公共預算收入預算的總量及其構(gòu)成，如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)2019年一般公共預算收入及構(gòu)成如下：
項目名稱 預算數(shù) 占比% +-%
一般公共預算收入
1.鎮(zhèn)本級體制收入
#稅收收入
2.轉(zhuǎn)移性收入
#一般性轉(zhuǎn)移支付收入
專項轉(zhuǎn)移支付收入
上年結(jié)余收入
調(diào)入資金
運用預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金
接著對收入預算安排增減較大事項的原因、以及結(jié)構(gòu)變動向代表進行詳細說明。
4.報告政府性基金收入預算（草案）。主要是對基金預算收入安排情況進行說明。在通過以下表格方式說明之后，對政府性基金收入的具體事項進行說明，讓代表知道具體是什么收入。
項目名稱 預算數(shù) 占比% +-%
政府性基金預算收入
1.鎮(zhèn)本級體制收入
2.轉(zhuǎn)移性收入
#政府性基金轉(zhuǎn)移收入
上年結(jié)余收入
5.報告一般公共預算支出（草案）。大會已向各代表團印發(fā)了支出預算（草案）詳細表冊，報告主要對預算支出安排的主要方面進行說明，讓代表對支出安排有方向性的了解，重點對增減變化較大的支出事項進行說明，特別是對代表比較關注事項的變化情況進行重點說明。如社會保障和就業(yè)支出、城鄉(xiāng)社區(qū)支出、農(nóng)林水支出、上解上級支出等方面的支出變化，可能代表就比較關注。這也通過表格加文字的方式進行報告。如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)2019年一般公共預算支出（草案）如下：
項目名稱 預算數(shù) 占比% +-%
一般公共支出預算
一般公共服務支出
﹍﹍
6.報告一般公共預算支出預算（草案）中的基本支出和項目支出情況。以上支出預算向代表說明的是錢計劃用到哪些方面去，但代表不知道具體干了什么，所以還應向代表進行必要的說明。重點向代表說明用于基本支出和項目支出的總量及結(jié)構(gòu)，項目支出中計劃用于生產(chǎn)性項目支出和非生產(chǎn)性項目支出情況，生產(chǎn)性項目支出中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府計劃全額投資項目和部分投資項目情況等。
7.報告政府性基金預算支出（草案）。按具體項目進行列報和說明即可。
（四）報告完成預算收支任務（草案）的主要措施
此部分內(nèi)容既是體現(xiàn)報告完整性的需要，更是增強代表對預算草案認可的需要，同時也是增強代表對政府財政工作信心的需要。所以要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作實際向代表闡述完成預算收支任務的一些具體措施。如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)從完成預算收支面臨的主要困難、積極向上爭取項目爭取資金加快鎮(zhèn)域經(jīng)濟社會發(fā)展、不斷培育和壯大稅源、強化收入征管、加強預算管理和監(jiān)督等方面去進行說明。但切忌成為大話套話和固定不變的話，要常寫常新。
三、把握好幾個基本點也是寫好報告的重要遵循
（一）報告可以有基本格式但沒有固定格式。
既然報告是說明書，從格式上就應有以上這樣的基本構(gòu)架，即從哪些方面去報告、去說明，方向應該是相同的，但不能成為統(tǒng)一的、一成不變的固定板本，應圍繞如何越寫越好、代表越看越滿意去不斷提升和創(chuàng)新。
（二）報告的側(cè)重點和詳略程度應根據(jù)當年鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體情況來確定
每年的情況不同，數(shù)據(jù)在變，具體事項和原因有差異，代表所關注關心的重點也在不斷地轉(zhuǎn)移，根據(jù)實際情況來確定報告內(nèi)容的側(cè)重點和詳略情況就十分重要。
（三）按規(guī)定要求向大會提交預算草案資料
經(jīng)過人大代表審查，大會批準了報告，也就是同意預算執(zhí)行情況和預算草案的說明，實質(zhì)是認可了上年預算執(zhí)行情況和政府及財政所做的主要工作，認可預算編制過程和主要結(jié)果，但大會更重要是的批準預算草案。因此，必須按預算法規(guī)定要求向大會提交預算草案表。同時還應盡可能根據(jù)具體情況和需要提供其他輔助表冊和資料，包括一些指標解釋或會前培訓等，盡力讓代表知道的更多、更詳細，從而更明白。
總之，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會提交報告，不能簡單地認為僅是一種形式，必須提高思想認識和政治意識。寫好報告，既是服務好代表的需要，也是展示政府財政工作情況和政府工作能力的需要。在讓代表讀懂預算和認可政府財政工作的有機統(tǒng)一中去把報告越寫越好。
